:::

Rti 中央廣播電臺 東亞海域戰鼓聲起?中國實施《海警法》逼周邊各國祭出軍事擺陣

  • 時間:2021-04-16 15:55
  • 新聞引據:採訪
  • 撰稿編輯:新聞編輯
東亞海域戰鼓聲起?中國實施《海警法》逼周邊各國祭出軍事擺陣
大約220艘中國船隻集結在與菲律賓存在領土爭議的南沙群島牛軛礁已經超過一個月,國際社會高度關注,懷疑是否又是另一起中國試圖強佔南海島礁的行徑。(圖取自推特)

2021年2月1日,中國大陸正式實施《海警法》,這部法律授權海警機構人員使用手持武器,還可依據情勢發展,使用艦載或機載武器,甚至在來不及警告或警告後可能導致更嚴重後果時,可直接使用武器。各界更關注的是,外國組織和個人未經中國主管機關批准,在中國管轄海域和島礁建造建築物、構築物,布設各類固定或者浮動裝置者,該法授權中國海警機構責令其停止上述違法行為或者限期拆除;對拒不停止違法行為或者逾期不拆除者,海警機構有權予以制止或者強制拆除。換言之,無論是日本在釣魚臺列嶼海域,或者南海周邊聲索國在南沙群島上的建築物,都有可能因為中國對該島礁及海域的管轄主張,遭到強制拆除。

多國對《海警法》表示擔憂

對此,美國與日本、菲律賓、越南等周邊國家,紛紛表示擔憂中國海警船在周邊爭端海域,將因執法過當衍生軍事衝突。2月19日,美國國務院發言人普萊斯(Ned Price)在例行記者會上指出:「美國對中國大陸《海警法》的內容表示關切,內文明確授權中國海警在爭議海域使用武力,強烈暗示此法會被用來恫嚇中國海洋鄰國。」普萊斯接著說:「美國擔憂中國將藉此新法推動非法的南海主權主張,而中國這些主張早在2016年南海仲裁就被完全否決。美國重申國務院在2020年7月13日的南海聲明,堅定信守對日本和菲律賓的聯盟承諾,美國與日本、菲律賓有相互防禦條約,並已在該地區進行定期軍事巡邏,挑戰中國的海權主張。」

其他周邊國家也都抱持防備立場,菲律賓外長陸辛(Teodoro Locsin Jr.)表示,已向中國提出外交抗議;越南外交部發言人黎氏秋姮表示,該法須符合國際法與1982年《聯合國海洋法公約》的規定;英國則在與日本進行「二加二」視訊會議時,表達對於中國《海警法》執法過程可能違反國際法的擔憂。

2月3日第12輪「中日海洋高級別事務磋商會議」中,日本代表外務省亞洲大洋洲局長船越健裕向中國代表表示,「《海警法》不能以違反國際法的形式適用」;日本海上保安廳長官奧島高弘則回應,在國際法允許的範圍內,遵循法律原則,海上保安廳不排除使用武器來反制;日本防衛大臣岸信夫對美國駐日本大使館表示「抱有很大關切,決不能接受。」至於日本防衛省統合幕僚長山崎幸二與美軍參謀長聯席會議主席米利(Mark Milley)在2月17日視訊會議時共同確認:「反對試圖在東海及南海以力量為背景片面改變現狀。」

「中國海警機構」為軍事部門

中國大陸執行《海警法》的機構為「人民武裝警察部隊海警部隊」,其職責為「統一履行海上維權執法」。2013年整併相關海上執法單位成立的「中國海警局」,原隸屬「國家海洋局」,局長由公安部副部長兼任,受公安系統指揮,行政體制皆在國務院底下,屬於交通部門的「中國海事」迄今並未併入中國海警局;由於周邊海域紛爭不斷,2018年中國海警局轉屬中共中央軍委會底下的武警系統,對內稱「人民武裝警察部隊海警部隊」,對外仍稱「中國海警局」,接受中央軍委主席習近平指揮,而國務院總理李克強並非軍委會成員,這代表「人民武裝警察部隊海警部隊」已是中國軍事部門之一,而非海上維持秩序與打擊犯罪的警察部門。

由此可見,中國海警局的單位屬性迥異於東亞各國國防軍與海警機構區分的潮流,例如美國海岸防衛隊隸屬國土安全部、日本海上保安廳隸屬國土交通省、越南則在2013年接受日本的建議,將越南海警局從越南人民軍序列中分離出來、臺灣海巡署則隸屬海委會而非國防部門。

警察部門採用武力最小化原則,在執法人員生命安全受到威脅時,方可使用武器,但軍事部門採用武力最大化原則,倘使用武力便試圖將敵軍擊斃,避免敵軍有任何反擊機會。因此,當中國海警以海上執法來包裝軍事其活動,表面上為了維護海上秩序,但其武力能量卻等同軍事部門,試圖一次摧毀執法目標,這會讓與中國存在海洋爭端的周邊國家更加感到憂慮。

釣魚臺海域可能起戰火

例如,中國海警船在釣魚臺列嶼附近海域取締日本漁船,與趕來馳援的日本海上保安廳船舶對峙,倘第一時間無法化解糾紛或甚而誤判對方意圖,中國海警船使用艦載武器後,勢將逼迫日本海上保安廳回擊。由於中國海警船隸屬於中央軍委會號令之軍事部門,動用武力是否等同對日本公務船舶進行攻擊?是否適用軍事部門間的交戰規則,進而啟動《美日安保條約》?恐將使釣魚臺列嶼海域瞬間陷入戰火。

面對各界質疑,中國外交部強調制定《海警法》是正常立法活動,完全符合國際法和國際慣例。客觀而論,各國制定海警法規或槍砲彈藥使用相關規範,具有足夠正當性,但如前所述,中國海警並非單純執法單位,而是被賦予軍事任務的軍事單位,因此,依據《海警法》使用的武力,究竟是單純應對海上執法過程中的威脅而採取之反制措施,亦或是藉由海上執法掩蓋軍事活動,將難以辨明。

再者,無論是反制措施或軍事活動,出現在爭議海域,可能造成其他國家為了保護私有船舶或海上執法機構船艦、航空器,行使所謂自衛權並以軍事武力回應,倘有不慎,將有擦槍走火之虞。面對這些質疑,中國官方並未清楚說明,或者順應國際潮流,將中國海警機構與軍事部門切割,成為單純的海上警察或海上執法機構。回頭來看,2013年至2018年間,中國海警局原隸屬於政法系統,顯然因為運作不順暢,才調整至中央軍委會系統下,現在為因應某些國家質疑而再次調整機構或修法,可能性不高。

《海警法》讓東亞海域軍事衝突機率升高

中國大陸與日本在東海於1997年簽署《中日漁業協定》,東亞爭議海域中若發生漁業糾紛,可依據該協定進行風險管控與爭端處理,但釣魚臺列嶼附近海域則不盡然。2020年以來,中國海警改變單純巡防作為,將執法目標轉向釣魚臺列嶼領海範圍內作業的日本及其他國家船隻,進行干擾或警告驅離,以證明中國大陸在該海域的「有效管轄」,因此,日本沖繩縣石垣市議會表決通過變更尖閣諸島行政區名,藉以明確化日本擁有實際管轄權的意涵;在南海,中國在西沙群島以西、以南海域範圍,針對越南漁民強力執法,導致經常爆發越南漁民衝撞中國執法船舶事件;而越南在南海萬安灘、馬來西亞在南康暗沙、北康暗沙海域的鑽井平臺、菲律賓在禮樂灘的探勘活動,均受到中國海警船干擾。中國海警甚至時常派出3000噸級以上的海警船,在某些無人居住的島礁附近海域巡邏,避免島礁被他國占領。

面對菲律賓及越南在占領的南沙島礁上持續進行填海造陸與建造人工設施,中國海警雖然在第一時間並未挑釁或阻擋,但「號召」中國漁船(實際上為海上民兵)包圍(實際封鎖)相關島礁,並成為這些漁船的後盾。中國大陸《海警法》正式上路後,中國海警機構更被授權得以拆除在南海島礁上的「違建」,當中國海警機構與人民解放軍實力強大到足以拒止南海其他聲索國軍事部門的馳援,拆除南海島礁上的「違建」行動也將開始。

中國海警機構這些行動,都已超乎一般國際法授權進行打擊海上犯罪行為、懲治走私偷渡活動、取締非法捕魚的範圍,成為中國軍事部門靈活運用的海上維權機構。未來,東亞海域原先以海警單位作為緩衝的功用將大打折扣,由於中國海警機構已被視為軍事部門,未來各國都將以軍事回應考量海上爭端與衝突,恐迫使東亞海域陷入動盪不安的局面。

(本文轉載自海基會交流雙月刊第176期)

作者》林廷輝  台灣國際法學會副秘書長。專長為國際法、海洋法、東海與南海研究、太平洋島國研究等。


 

相關留言

本分類最新更多