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Rti 中央廣播電臺 中國居住問題困難重重!打掉重練 引來大量舉債 穿衣修改效益低 參與度不高

  • 時間:2021-03-19 15:35
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  • 撰稿編輯:新聞編輯
中國居住問題困難重重!打掉重練 引來大量舉債 穿衣修改效益低 參與度不高
中國當局進行政策調整,實行10多年的「棚改」退潮,「舊改」代之肩負重任。(示意圖/Thana Gu)

食衣住行是生活最基本的需求,解決居住問題,對各國政府都是重大任務。隨著地方「兩會」陸續召開,中國大陸各地對2021年房地產市場政策定調和工作部署逐漸明朗,老舊小區改造、舊城改造、城市更新、完善住房租賃市場等關鍵詞,頻繁出現在地方政府工作報告中,不少地方具體規畫老舊小區改造開工項目。為了達成消除公共安全隱患、優化生活環境、帶動城市環境改善的目標,實行10多年的「棚改」政策退潮,「舊改」代之肩負重任。

2005 年啟動棚改試點 逾億居民「出棚進樓」

所謂「棚改」指的是棚戶區改造,依照《棚戶區徵收標準》和相關法規,針對城鎮中明顯有公共安全隱憂的舊村舊城,改善周邊道路、廣場、教育、商業等基礎配套設施,解決生活、就業、養老等社會問題,既是重大民生工程,也是城市發展的重點工作。

2005年遼寧開始進行試點,2008年全面啟動棚戶區改造工程,最初主要以「實物化安置」進行,以新建安置房替代原住房,即「以房換房」,或是透過政府購買市面上餘屋來安置住戶。2015年推動「貨幣化安置」,政府將拆遷款以現金方式一次性直接交付住戶,加快棚改專案建設。

根據中國大陸住建部資料,自2008至2018年,棚改開工量達到4522萬套,累計幫助1億多棚戶區居民「出棚進樓」,改善住房條件、促進新型城鎮化、房地產市場平穩發展等成果。大規模棚戶區改造,加上貨幣化安置的槓桿作用,有助於房地產庫存快速消化,推動房價上漲和加碼投資。另外,棚戶區改造涉及大量基礎建設配套,帶動房地產上下游產業,也對經濟產生影響。

棚改超量帶動房價上漲 地方政府財政壓力大

棚改從2005年開始試點,採取實物安置,拆一套還一套,經費主要由地方政府負擔,少部分由社會資金支付。實物建房進度慢,政府承擔成本高,財政壓力大,因此,2015年另推動棚改貨幣化安置政策,央行創設抵押補充貸款,向地方政府發放專項貸款,而地方政府通過回收土地獲得賣地收入償還貸款。政府部門直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區居民,居民再到商品房市場上購置住房。一方面透過棚改貸款緩解政府資金負擔,另一方面也順勢解決商品房庫存問題,被視為多方共蒙其利方案。

然而,棚改貨幣化政策是個雙面刃,有人認為,棚改貨幣化雖有助於快速解決棚改家戶的住房問題,消化餘屋庫存,但也放大了購房需求,此反映在三、四線城市房價。在保增長與土地財政激勵下,地方政府加快推出土地,甚至隨意擴大棚改範圍,越來越多的城市出現「借棚改之名盲目舉債」現象,大量資金湧入房地產開發領域,導致價格持續上漲。

另一個問題是資金來源,自貨幣化安置政策全面推行以來,政策性銀行貸款資金在棚改資金來源中佔據絕對主導地位,央行向地方政府發放專項貸款,而地方政府通過回收土地獲得賣地收入償還貸款。這樣的模式可能面臨三方面的風險:一是房地產高庫存,面臨銷售下滑的風險;二是房價下跌泡沫化風險;三是開發商投資意願降低,地方政府土地出讓不順暢造成財政壓力的風險。

棚改進入調整期 舊改登場

面對棚改推行十餘年來累積的種種問題,中國大陸進行政策調整,2018年10月,國務院總理李克強表示,部署推進棚戶區改造工作,要求因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策,商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要儘快取消貨幣化安置優惠政策。2019年的棚改計劃明確提出,政府購買棚區改造服務模式將被取消,不再制定全國層面的具體開工計畫,回歸實物化安置模式,各地棚改市場規模持續下滑。

棚改雖然漸次退潮,但住房問題仍需妥適處理,新方案是2019年起開展的「老舊小區改造」,簡稱舊改。舊改的重點對象為2000年底前建成的社區,這些社區並沒有達到危舊拆除標準,普遍存在設施不完善、衛生環境差、社區服務設施配套不足、社區管理體系不健全等問題,居民生活品質受影響。尤其,高齡化程度逐年增加,適當改造老舊社區,使長者更適合居住,有助於提升居住品質和生活幸福感。

「舊改」改善設施取代拆遷居民須出資

不同於棚改的貨幣化安置或實物安置,舊改主要改善社區落後的配套設施,改造內容可分為基礎類、完善類、提升類3類,各地可因地制宜。基礎類改造涉及基本居住條件和居住安全、日常生活保障的基本設施,完善類改造涉及滿足居民生活便利需要和改善生活需求,提升類改造則是提升各類公共服務設施的配套建設。

在資金來源方面,棚改經費主要由地方政府負擔,舊改則明訂要建立政府與居民、社會力量合理共同負擔費用的機制。在老舊社區改造中,居民的出資責任將更為合理,舊改往往在半年之內就能完成,與基礎建設投資落地相比週期較短,迅速擴及相關行業,對經濟發展有推進提升的效果。

開發商興趣缺缺 舊改進程添變數

棚改做為改善民生的工程,主要由政府出資,但拆一建一耗費很長時間,整體進程緩慢。採行貨幣化安置,較能立竿見影,但因過於依賴中央挹注專項貸款,一旦中央收緊政策,棚改立刻面臨強烈衝擊,也是規模大減主因。

若棚改屬於大拆大建,舊改則是小修小補,對於舊改小區來說,當前的房屋狀況並非無法居住,改造比較像是錦上添花,能做最好,不能做的話也還能忍受。兩者本質上的差異,也反映在資金來源的設計上,舊改的資金來源以居民為主,財政補貼為輔,而整體拆除更新改造,則由開發商負責。

與棚戶區改造相比,部分舊改專案需要民眾出資,因改造後經濟收益不大,開發商缺乏投入意願。加上,老舊社區改造未涉及徵收拆遷,過去棚改的貨幣化安置,使拆遷戶獲得鉅額補償,創造一夕暴富,無形中推升房價,也加大貧富差距。舊改規劃老舊社區不再拆遷,進行原地改造,寄望拆遷獲取暴富的時代結束,也杜絕投資炒作歪風。然而,經濟條件更差,無力舊改的社會底層小區住戶,原盼望透過棚改改善住房條件,他們的一絲希望將破滅。

住房政策大翻修 首重改善生活品質

中國大陸從棚改走向舊改,考驗各地政府的治理能力,重點在於能否達成完善配套設施,改善居民生活品質的目標。

其次,處理資金與地方財政問題很重要。無論是棚改或舊改,政策背景與實施手段與當時客觀環境條件息息相關,從疫情後的情況來看,投資復甦明顯快於消費,投資擴大必然帶來債務和融資需求增加。政府若透過土地金融實行大規模舊改,可能進一步扭曲經濟結構,加大金融風險。從棚改的經驗中可看到,今天的金融收益,是未來的財政成本,風險評估需謹慎從事。

最後,提倡自主更新,讓住戶更深入參與改造工作,負擔較大比例的成本,這需要居民自主改造的內在動力,以及資金來源兩大面向的支持。舊改不涉及拆遷,沒有鉅額補償,但若重建規劃得當,硬體設施與公共服務品質的提升,也會反映在建物價值上,城市建築風貌改善,甚至帶動整體不動產升值。在資金來源方面,即使透過市場化方式吸引社會資本投入,政府仍應提供必要的協助,在財務平衡的前提下,提供適當的融資貸款甚至補助,增加經濟條件較差的住戶參與的意願。

本文取材自海基會交流雜誌《從棚改到舊改 中國大陸解決住房問題路迢迢》 
文/潘鳳

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