考監廢不廢? 學者端不同解方

  • 時間:2020-07-17 15:30
  • 新聞引據:採訪
  • 撰稿編輯:歐陽夢萍
中華民國監察院 (圖:歐陽夢萍攝)

監察院及考試院是否該廢除再度被搬上檯面討論,對於這個議題,在學界也有不同看法。有學者建議廢院、但不廢權,可另組獨立機關處理相關事務;也有學者認為監察院可不廢,但轉型為調查重大事件的非問責性機關,調查報告必須能受各界檢視與挑戰。

蔡英文總統提出的監察委員及考試委員提名名單受到在野黨抨擊,廢除監察院及考試院這個已爭議多年的呼聲也再起,在一般民眾的眼中,不僅對這兩個機構感到陌生,對於到底該不該廢除,也給了不同的答案。李先生:『(原音)沒差啊,因為本來就是會有各個主管機關在辦一些考試,比如說衛福部就會辦一些醫護人員的考試啊,所以還會有各個負責機構,所以根本就不用特別設這個院;監察院的話,因為會有司法的體系來處理,所以不用做這樣一個機構出來,所以應該是沒有什麼差異。』吳小姐:『(原音)考試院說實話我不太知道,但是我覺得應該跟國家的條文什麼有關吧,然後監察院,我覺得聽起來應該是很重要,它應該是監督國家運作是否正常,然後比較中立跟監督的角色吧。』

監察院及考試院是中華民國獨有的體制,國父孫中山擷取中國御史諫官制度的優點,在行政、立法、司法三權外另增監察、考試兩權。監察院是我國最高監察機關,負責行使彈劾、糾舉、調查、監試及審計等職權;考試院則是國家最高考試機關,肩負健全文官法制、強化行政中立、落實文官倫理價值等責任,但關於考、監兩院削弱了行政權及立法權卻功能不彰的質疑,以及是否該廢除的爭論卻未曾消弭。

設獨立機關取代考、監兩院

東吳大學法律系教授胡博硯便認為監察院及考試院沒有存在的必要,他指出,監察權其實是把部分行政權、部分立法權及部分司法權拉出來,尤其彈劾的部分最後還是要移送司法院的懲戒法院,因此監察院的彈劾僅與起訴的功能相當,意義不大;考試權則是行政權中有關人事部分,是否有必要設院級機構處理這些事務值得討論。

胡博硯指出,若廢除監察院,要考慮的是調查權及審計權應如何處理。他認為調查權放在立法院下不會有太大問題,但審計權必須獨立於行政、立法、司法三權之外,或許可以將審計權作為一個獨立的憲政機關;另外,目前設在監察院下的國家人權委員會未來要如何處理,也將是另一大問題。

至於考試院,胡博硯則建議轉型為委員會等機制,但仍要維持其獨立性。胡博硯:『(原音)就是說不是考試院,你還是可以成立一個文官委員會啦這樣的機制,來處理這樣的事情;就是說我們其實太在乎「院」這個名稱了,其實也有一些獨立性的做法,讓人事考選上面是保持一定的獨立性。』

監督公務員不是非監院不可

勤益科技大學副教授兼法政組召集人周宗憲也同樣傾向廢除監察院及考試院。他認為公務人員若違法,當然交由司法機關認定、處理;至於是否失職,這個概念很抽象,沒有具體標準,就算能夠判定何謂失職,也可以經由國會監督及考績等方式加以制衡。周宗憲:『(原音)比如下級公務員他在行使職務的時候有所謂失職的情事,那並非不能夠用考績等處分的方式來加以制衡。至於說比較更高級、最高階的公務員他在做決策,或者是在行使職權的時候有沒有失職那部分,其實是國會也可以去追究這個公務系統裡面的政務官的政治責任,也並不是一定要由監察院來做不行。』

至於考試院,周宗憲認為,國家考試就是要為國家選出適任、符合民主法治認知的公務員,且必須保持行政中立,但目前考試委員是以政治提名、政治任命的方式產生,恐怕很難得到民眾的信賴。因此,他也認為應改設立獨立的文官委員會或以法律規定行政院人事行政總處獨立行使這部分的職權。

監院應轉為調查重大事件非問責機關

不過,台北大學法律系教授林超駿則有不同的看法。他認為西方先進國家的權力分立理論已經轉變,在憲政體制下需要一種不完全或不需要立即回應民意的機制,以此角度來看,監察院某些權力確實有存在的必要,特別是調查權。

他指出,監察院的調查權與立法院的調查權性質有別,監察院可藉由平行調查監督立法院等其他機關。他並以刑法中有關精神病患犯罪的監護處分規定長年沒有修正為例,認為需要有三權以外的機關才能釐清真相。林超駿:『(原音)這個問題到底是個人的問題,還是法制的問題?你說立法院如果自己知道有這個問題的話,他自己就可以去解決啦,那顯然立法院不曉得,那當然是提案機關的問題,我不曉得哪個是提案機關,所以這個時候要發掘問題的真相,只有一個更超出這個三權的機關,才能釐清真相。』

林超駿認為監察院應適度轉型為調查事件的非問責性機關,針對重大意外或事件、重要議題或法律進行調查。他指出,由於這類事件涉及太多利益,必須有一個足以讓人民信任的機構調查,且調查報告要能受各方的檢視與挑戰,以此角度來看,未來監察院若要維持其權力,應要鞏固調查權,並強化公正、超然、中立的立場。

至於考試院,林超駿認為是比較罕見的進步機關,由於不是負責施政的部門,沒有壓力,比較能以客觀立場為國家選拔人才,從這個角度來看,仍有存在的價值,且目前考試院與人事行政總處配合得還不錯,問題應該不大。

是否要廢除考、監兩院,在朝野的更迭與對抗下,不只是憲政問題,也是政治問題,如今民進黨在立法院掌絕對優勢,國民黨態度也出現轉變,這個議題有機會從理論走向實踐,儘管學界對此有不同看法,但發揮職權、相互制衡仍是共同追求的目標。

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