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Rti 中央廣播電臺 行為規範與消除限制之間:拜登的新版交流準則 台美關係發展的里程碑

  • 時間:2021-04-23 16:06
  • 新聞引據:採訪
  • 撰稿編輯:新聞編輯
行為規範與消除限制之間:拜登的新版交流準則 台美關係發展的里程碑
美國新版對台交往準則讓台美互動有了可預期性,這是拜登政府與川普政府最大不同之處,台灣要正面看待新版交往準則。(資料照/AFP)

川普(Donald Trump)執政後期取消對台交往限制,拜登(Joe Biden)上任兩個月後,國務卿布林肯(Antony Blinken)批准最新版的「對台交往準則」(Guidelines on the Relationship with Taiwan),據悉內容指出在不違反一中政策原則下,官員將可到代表處、雙橡園會面,顯然這與2015年版本有明顯不同,至少可以說拜登政府正面鼓勵台美官方之間能有更寬鬆的交流空間,而非官方交流則會更為頻繁。不過,拜登重啟準則,對照前國務卿龐佩奧(Mike Pompeo)取消交往限制的作法,外界都大放檢視這對台美關係的影響與意義。

新準則有利台美關係朝向正常化發展

若說川普時期希冀台美之間不受任何形式限制,而取消對台交往準則,那拜登政府訂定新準則,外界質疑新政府是否有意將台美互動打回原形?不過,新準則公布不到一周,美國前參議員陶德(Chris Dodd)受拜登之託率團訪台,成員還包括橫跨兩黨執政時的前任副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)及史坦伯格(James Steinberg),這是新版交往準則出爐後首度台美互動,雖然定位為非官方交流,但就在美方不斷強調支持台灣自衛能力之後,以及日本首相前往華府與拜登會晤之前,讓新準則有了新解讀,美國並非要限制台美互動,而是有意讓雙邊關係朝向正常化發展,這對台美政治關係而言意義非凡,不言而喻。


美國前參議員陶德(右二)、前副國務卿阿米塔吉(右一)及史坦柏格(中)4月16日離台,外交部北美司長徐佑典(左)、AIT處長酈英傑前往送機。(外交部提供)

長期以來,美國與台灣的互動一直是以非官方交流為定位,且美國聯邦政府內部也遵循著交往準則的規範來進行,當然,美國政府與其他國家互動都會有類似準則,這並不是台灣才有的獨到對待;只是,自1979年以來,台美之間沒有邦交關係,美國與台灣的互動必須考量中國可能的反彈,同時又必須顧及台美之間的準安保關係,因此從國內法去框定台美關係,以及交往準則則可以維持雙邊互動更具正當化,美國的作法是可以理解,且合乎現實情勢,而且交往準則內容的調整是出於美國政府的考量,這不但讓各種台美交流能獲得保障,又能與時俱進。

拜登持續抗中有利台美關係更可預期性

對美國聯邦政府而言,交往準則的法律位階係屬行政命令,在於規範美國政府部門對外的行為依據,如前述所言,台美交流無法完全切割中國因素的涉入,而過去美國處理台海議題都會受制於國際現實考量,可以說就表面意義而言,對台灣的限制固然是做給中國看,以2015年版本交往準則為例,限制台美官員不得在彼此的官署見面,以及透過民間白手套來負責台美事務,這就是為了遵循美中之間的政治默契,但往往也讓台美雙邊在商議共同關切議題時綁手綁久,實質的互動也只能在檯面下進行。

在川普主政時期,川普曾表示有意考慮改變美國的「一個中國政策」,當時引起中國的不滿;嗣後,龐佩奧更在政權交接前,表示「台灣從來就不是中國的一部分」,縱然有觀點認為美國仍必須遵守美中建交的政治原則,但這凸顯出美國內部已經開始鬆動過去的對中政策,這也呼應了龐佩奧在卸任前的作法,美國要力促台灣國際空間的提升,就必須揚棄自我限制,進而有取消對台交往準則的決定。隨著拜登上台後,整體上依舊延續著川普制衡中國的路線,同時也展現維護台海穩定的決心,與川普時期不同之處,拜登政府認為要讓台美互動走向常態化且可預測,訂定新交往準則是首要之務。

龐佩奧取消限制間接創造新準則調整空間

美國政府都是基於台灣關係法、美中三公報與六項保證,與台灣維持非官方互動,這依然是當前對台政策的基本原則;在拜登上台後,明示暗示中國不得以武力改變台海現狀,甚至強調必須確保台灣的民主與安全,除了提供台灣有自衛能力之外,台美能建立類同盟的合作關係,並保持清晰的溝通與訊息交換,將有助於避免情勢誤判,也讓中國認清美國的立場與決心。

如今拜登政府的新版對台交往準則,並不是要去限制台美交流,而是要鼓勵美國行政部門與台灣來往,同時讓行政部門有遵循依據。拜登訂定新交往準則,其實也得力於龐佩奧的作法,他取消2015年舊準則,間接創造了拜登政府重新擬定的空間,換句話說,新交往準則取得行為規範與消除限制之間的平衡,將有助於雙邊的實質合作。對台灣而言,也有兩個意義,首先,台美政治互動雖然仍以非官方交流為主,但台美交流已漸頻繁且逐步檯面化;其次,台美合作事務持續進行,例如軍事合作訓練、海巡合作及經濟合作等議題有望加快落實,換言之,新版交往準則將有助於台美關係走向正常化與常態化。

值得留意的是,美國新版對台交往準則讓台美互動有了可預期性,這是拜登政府與川普政府最大不同之處,台灣要正面看待新版交往準則,美國對許多國家也有各種不同程度的交往準則,與其不實際期待取消限制,還不如在雙邊互動頻繁之際,積累互動默契跟合作共識,讓雙邊走向實質的同盟關係,拜登的新版對台交往準則,對台美關係而言,無疑是一個重要里程碑。

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作者》吳瑟致 大學兼任助理教授、兩岸政策協會研究員

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